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 國資國企改革之路怎么走?
 
    近期國企改革正在加碼推進中。7月14日,國資委宣布進一步深化國有資本投資運營公司試點和董事會職權(quán)試點。此前7月4日召開的全國國有企業(yè)改革座談會上國家主席習(xí)近平表示:理直氣壯做強做優(yōu)做大國有企業(yè),盡快在國企改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新成效。本文分析,2016年國企改革會加速推進,從目前形勢看國資國企改革進程不僅會加快,且隨著改革繼續(xù)深化中,國有資產(chǎn)與國有資本收益用于支持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的導(dǎo)向性會更加明顯。
    2016年國資國企改革的實施與推進中。筆者認為國有資產(chǎn)與國有資本收益支持經(jīng)濟社會發(fā)展的公共導(dǎo)向已明晰,發(fā)揮國有資產(chǎn)與國有資本收益公共導(dǎo)向作用提出了建議可以從三方面入手。
  
  

    國有資產(chǎn)與國有資本收益支持經(jīng)濟社會發(fā)展的公共導(dǎo)向

  
  

    隨著國資國企改革繼續(xù)深化的共識達成與具體要求明確,國資國企改革的公共導(dǎo)向政策也更加明晰,國有資產(chǎn)與國有資本的公共屬性要充分體現(xiàn),國有資產(chǎn)與國有資本收益的一部分可以用于支持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。國有資產(chǎn)國有資本的公共導(dǎo)向從三個方面著手。

  
  

   國有資產(chǎn)與國有資本收益“取之國企用之國企”的思路得到調(diào)整

  
  國有資產(chǎn)與國有資本歸全民所有,國有資產(chǎn)與國有資本依法投資運營所產(chǎn)生的收益理應(yīng)歸全民所有,國有資本收益的分配應(yīng)充分尊重全體人民的所有權(quán),實現(xiàn)全民共享。一段時間以來,國有企業(yè)占有使用國有資產(chǎn)以及某些國企依賴壟斷經(jīng)營獲得的利潤基本上是留存在企業(yè); 2007年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》,2008年中央本級開始實施國有資本經(jīng)營預(yù)算,央企利潤的一部分以紅利方式上繳,隨后,地方各級也陸續(xù)向國有企業(yè)征收紅利。從2008年至2013年中央本級與各地國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的數(shù)據(jù)看,占國有資本經(jīng)營預(yù)算總收入的97.8%又用于向國有企業(yè)支出,國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入支出基本上“取之國企用之國企”,可以說,國企上繳紅利的絕大部分又支出到國有企業(yè),極大弱化了國有資產(chǎn)與國有資本的公共屬性。但是,隨著全面深化改革的推進與經(jīng)濟下行,國有資產(chǎn)與國有資本的公共屬性要得以體現(xiàn)的呼聲越來越強。這種呼聲在國資國企改革繼續(xù)深化的設(shè)計中已經(jīng)得到體現(xiàn),國有資產(chǎn)與國有資本收益“取之國企用之國企”的思路要進行調(diào)整,國有資產(chǎn)與國有資本收益的一部分可以用于解決社會問題,支持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。可以說,國資國企改革深化的設(shè)計已經(jīng)充分體現(xiàn)了這一要求。
  
  

   紅利征收比例逐年提高的國有資本經(jīng)營預(yù)算要向一般公共預(yù)算傾斜

  
國有資產(chǎn)與國有資本收益的一部分用于支持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,首先體現(xiàn)在政府預(yù)算中相關(guān)預(yù)算的平衡與協(xié)調(diào)。中共中央十八屆三中全會決定明確提出,要完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度,提高國有資本收益上繳公共財政比例,2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。隨著國資國企改革的繼續(xù)深化,國有資本經(jīng)營預(yù)算紅利征收比例逐年提高,國有資本收益預(yù)算劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例和額度也要隨之提高。通過國資國企改革繼續(xù)深化,建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的收益分享機制,進一步加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生支出的力度,讓國企改革發(fā)展成果更多更好地惠及人民群眾。增加國有資本經(jīng)營預(yù)算中用于民生的支出規(guī)模,體現(xiàn)在國有資本經(jīng)營預(yù)算更多向一般公共預(yù)算傾斜,并逐年提高調(diào)入比例。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的一部分用來彌補一般公共預(yù)算、解決和人民根本利益密切相關(guān)的社會問題、服務(wù)于公共財政職能,更有利于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
  
  

   國有股權(quán)向社;饎澽D(zhuǎn)的力度繼續(xù)加大

  
  

   隨著社保基金支付壓力的逐年加大,多地社保基金預(yù)算都出現(xiàn)了“支出缺口”,僅靠財政或加大企業(yè)征收力度彌補難以從根本上解決社保支付的壓力。社保體制改革的深化,要求社;痤A(yù)算承擔(dān)擴大社保保障范圍和提高保障質(zhì)量的責(zé)任,社;痤A(yù)算“支出缺口”由此會進一步加大而考驗社保體系的承載能力。作為彌補社;痤A(yù)算“支出缺口”的穩(wěn)定且可預(yù)見資金來源,國有資產(chǎn)與國有資本收益可以充分發(fā)揮作用。當(dāng)下國資國企改革繼續(xù)深化,支持國有資產(chǎn)與國有資本收益用于彌補社保,采取用收益做大保障基金規(guī)模的方式。2015年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》明確提出,將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)全國社會保障基金管理機構(gòu)持有,分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口。2014年財政性撥入全國社;鹳Y金和股份552.64億元,其中國有股減轉(zhuǎn)持資金和股份82.83億元(減持資金21.58億元,境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票25.36億元,境外轉(zhuǎn)持股票35.89億元);2015年中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出1405.48億元,其中國有股減持補充社;鹬С11.36億元。國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)全國社;鸬谋壤會繼續(xù)加大。從中長期來看,應(yīng)按照建立全國范圍內(nèi)綜合統(tǒng)籌的社保體系的思路,要求各地國有資本經(jīng)營預(yù)算中的國有股權(quán)加大向社;饎澽D(zhuǎn)或直接彌補社;痤A(yù)算“支出缺口”的力度。

  
     發(fā)揮國有資產(chǎn)與國有資本收益公共導(dǎo)向作用的建議
  
  

   國有資產(chǎn)與國有資本歸全民所有,但是,各級政府分級行使產(chǎn)權(quán)的國資管理體制,不僅導(dǎo)致各級政府間國有資產(chǎn)與國有資本收益的差額巨大,而且還導(dǎo)致東中西部各地方政府間國有資產(chǎn)與國有資本收益的差額巨大,因此,國有資產(chǎn)與國有資本收益一部分用于公共性與社會性支出,在實際操作中仍面臨著一些具體問題。

  
  

   中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算要不要與地方國有資本經(jīng)營預(yù)算連通

  
  中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算起步早且覆蓋的央企范圍大,除此以外,央企大多數(shù)盈利能力較強,因此,央企國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模相對較大且逐年增長;地方各級國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模較小,有的幾乎是零收入,但是,往往國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模越小的地方區(qū)域,社會問題越嚴(yán)重。就社會問題解決、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展全國“一盤棋”的要求看,應(yīng)嘗試中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算與地方國有資本經(jīng)營預(yù)算連通,實行預(yù)算編制的協(xié)同。雖然當(dāng)下中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出已經(jīng)有向地方的轉(zhuǎn)移支付,例如2015年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算1693.98億元的支出安排中,對地方國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)移支付支出288.5億元,但是,這仍然不是制度性的。如果能在政策上明確中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算與地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的連通,形成制度,那么可以全國“一盤棋”地更好發(fā)揮國有資產(chǎn)與國有資本收益的公共導(dǎo)向作用。在當(dāng)下國資國企改革的繼續(xù)深化中,通過中央地方國有資本經(jīng)營預(yù)算連通及中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的轉(zhuǎn)移支付,對國有經(jīng)濟比重高、國有企業(yè)歷史遺留問題嚴(yán)重、社保基金預(yù)算“支出缺口”大的東北地區(qū)及西部地區(qū)進行定向支持,可以為國企混合所有制改革的順利推進創(chuàng)造條件。
  
  在中央地方國有資本經(jīng)營預(yù)算連通中,除了中央本級與地方各級國有資本經(jīng)營的年度預(yù)算編制協(xié)調(diào)一致,中央本級還可以通過編制中長期國有資本經(jīng)營預(yù)算來引導(dǎo)地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制。中央地方國有資本經(jīng)營年度預(yù)算編制的重點與難點是支付,除了轉(zhuǎn)移支付,在預(yù)算支出上,可以按比例出資,共同設(shè)立各類產(chǎn)業(yè)基金而相互影響與協(xié)調(diào);還可以在統(tǒng)一的政府預(yù)算平臺上實現(xiàn)中央地方國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的協(xié)調(diào)協(xié)同,發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控衍生手段的作用,通過社會性支出安排彌補一般公共預(yù)算和社;痤A(yù)算“支出缺口”。
  
  

   劃轉(zhuǎn)到全國社;鸬膰泄蓹(quán)價值要不要納入中央本級的國有資本經(jīng)營預(yù)算

  
  

   隨著證券市場股權(quán)分置改革所實現(xiàn)的國有法人股流通與國有股權(quán)向全國社;饎澽D(zhuǎn)力度加大,全國社;鹨(guī)模逐年擴大。到目前為止,全國社;鹑允侵鹉攴e累,還沒有產(chǎn)生支出,也沒有納入政府預(yù)算。隨著國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)充實社保基金力度的不斷加大,劃轉(zhuǎn)到全國社保基金的國有股權(quán)價值波動會成為常態(tài)。為了支持全國社保基金繼續(xù)擴大規(guī)模,也為了全國社保基金在中國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展中充分發(fā)揮作用,應(yīng)考慮把全國社;鸺{入政府預(yù)算,可以先從劃轉(zhuǎn)到全國社保基金的國有股權(quán)納入中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算著手。劃轉(zhuǎn)到社;鸬膰泄蓹(quán)應(yīng)在中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算中進行列示,對包括國有股份額變化、國有股市值變化以及國有股收益變化等在內(nèi)的信息進行統(tǒng)一匯總,有利于統(tǒng)籌管理。當(dāng)然,把劃入全國社保基金的國有股權(quán)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算,是納入中央本級國有資本經(jīng)營年度預(yù)算,還是納入中央本級國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算,可以充分討論與論證。

  
  

   全國社;鸬馁Y金用于彌補社;痤A(yù)算“支出缺口”如何操作

  

   全國社;鹱鳛閲疑绫浠穑瑩(dān)負著人口老齡化高峰時期社保支出補充、調(diào)劑的重要任務(wù)。全國社;鹄硎聲闪⒌某踔允峭ㄟ^管理運營全國社;鸲M一步完善社保體系,發(fā)揮其公共導(dǎo)向作用。截至2014年末,全國社;饡芾淼馁Y產(chǎn)總額15290億元,全國社;鹄塾嬐顿Y收益額5580億元,年均投資收益率8.36%,超過同期年均通貨膨脹率(2.42%)5.94個百分點。當(dāng)下,全國社;鸹I資渠道逐漸拓寬、基金規(guī)模逐年增大且投資業(yè)績趨于穩(wěn)定,已經(jīng)具備了彌補社;痤A(yù)算“支出缺口”的能力。隨著經(jīng)濟下行壓力的增大與老齡化進程的加快,各地社;痤A(yù)算“支出缺口”逐年增大,全國社;鹱鳛樯绫(zhàn)略儲備基金,應(yīng)適時相應(yīng)啟動全國社;鸬膭澽D(zhuǎn)工作而彌補社;痤A(yù)算“支出缺口”。當(dāng)下社;痤A(yù)算“支出缺口”大都集中在地方政府預(yù)算中如東北三省,全國社保基金用于彌補地方級次的社;痤A(yù)算“支出缺口”,既涉及預(yù)算,還涉及轉(zhuǎn)移支付。在預(yù)算上,應(yīng)該納入中央本級的政府預(yù)算,可以考慮納入中央本級的國有資本經(jīng)營預(yù)算,這有利于體現(xiàn)全國社;饋碓从趪匈Y產(chǎn)與國有資本收益的公共導(dǎo)向;在轉(zhuǎn)移支付上,應(yīng)該限定向省級次轉(zhuǎn)移支付,得到全國社;饛浹a社;痤A(yù)算“支出缺口”的地方,必須要能夠?qū)嵭猩绫J〖壗y(tǒng)籌。全國社;鹩糜趶浹a社保基金預(yù)算“支出缺口”,除了納入預(yù)算與實行向省級轉(zhuǎn)移支付,還要實現(xiàn)信息公開定期披露。

文/ 財政部財政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜
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